国务院国资委发布《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》(国资发产权规〔2022〕39号),该文在《企业国有资产交易监督管理办法》(国资委 财政部令第32号)基础上,对企业国有资产交易流转有关事项做出了进一步补充。

一、概念和适用范围

首先对常用的资产、产权、股权三个概念进行区分。在国资管理文件中,“资产”一词涵盖范围最广,包括产权、实物资产、无形资产等。“产权”一词涵盖范围次之,主要是指因为投资而形成的权益,具体包括《中华人民共和国公司法》项下的股权、非公司制国有企业的权益。“股权”一词涵盖的范围仅是《中华人民共和国公司法》项下有限责任公司和股份有限公司的股权。

1.产权转让

2003年12月31日国务院国资委、财政部联合颁布《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第3号)，从2004年2月1日起施行,一直适用至32号令颁布实施。3号令第二条规定:本办法所称企业国有产权,是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益，是与无偿划转区分的重要特征。

《中华人民共和国企业国有资产法》规定:“本法所称国有资产转让,是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为;按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”

32号令规定:“企业产权转让是指履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。”

3号令规定,国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织的活动适用本办法。只要转让方含有国有成分,不论国有是控股还是不控股,在转让所持有的产权时均应当按照3号令进行。而在实际操作中,由于“国有参股企业”决策权并不在国有股东手里,很难执行3号令,针对此类情形,国资监管机构不强制要求按照3号令进行产权转让,而是按照股东会决议通过的方式进行产权转让。2016年出台的32号令将适用的范围确定为“履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为。”32号令还对国有及国有控股企业、国有实际控制企业的定义做了具体列举。

2.无偿划转

无偿划转(无偿划拨)这个概念的出现最早是1979年6月8日财政部颁布的《关于国营企业固定资产实行有偿调拨的试行办法》和1979年7月6日财政部颁布的《关于中央级行政事业单位固定资产试行部分有偿调拨的通知》。无偿划转是我国国企改革、资产重组中常用的一种方式。国资主管机关先后颁布的规范无偿划转手续的文件主要有以下三个:

1990年4月6日国家国有资产管理局颁布的《关于国有资产办理无偿划转手续的通知》(国资工字〔1990〕第17号),该文件已废止;

1999年9月27日财政部颁布的《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》(财管字〔1999〕301号);

2005年8月29日国务院国资委颁布的《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》(国资发产权〔2005〕239号)。

239号文对无偿划转的概念作出了规定：“本办法所称企业国有产权无偿划转,是指企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间的无偿转移。”在国务院国资委颁布239号文之前,国有产权无偿划转主要在政府机构、事业单位、全民所有制企业(国有独资企业)之间适用。239号文将无偿划转适用的主体又增加了“国有独资公司”,由于国有独资公司是公司法下的法人主体,因此239号文明确要求“国有独资公司作为划入或划出一方的,应当符合《中华人民共和国公司法》的有关规定。”                     

国务院国资委于2009年颁布的《企业国有产权无偿划转工作指引》(国资发产权〔2009〕25号)中又将无偿划转适用的主体扩大到“国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司(即国有一人公司)”。为促进国家出资企业加快结构调整,优化产权配置,降低改革成本,2014年国务院国资委颁布了《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》(国资发产权〔2014〕95号)(以下简称95号文),其中又将无偿划转适用的主体扩大到“全部由国有资本形成的国有全资企业”。

在39号文颁布之前,可以适用国有产权无偿划转的主体包括国有独资公司、非公司制国有独资企业、国有全资企业、事业单位,以及前述主体投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司。其中,国有独资公司是《中华人民共和国公司法》中规定的“本法所称国有独资公司,是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。”非公司制国有独资企业通常是指全民所有制企业。国有全资企业是指95号文中规定的“全部由国有资本形成的企业”。

无偿划转适用范围有严格条件,含有非国有成分的企业不能作为划出方或划入方,即不能适用无偿划转方式。而国有企业经过多年的改革,其重要子公司大部分已经通过上市、引进战略投资者、实施员工持股等方式形成了混合所有制。如果这类公司不能适用无偿划转,无疑会给这类企业的重组整合带来影响,进而影响国有经济布局优化和结构调整的效率和成本。

39号文及时回应了以上问题,与时俱进,将无偿划转这一特殊国有产权流转方式的适用范围做了适当扩大,其中第五条规定:“国有控股、实际控制企业内部实施重组整合,经国家出资企业批准,该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间,或其直接、间接全资拥有的子企业之间,可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。”由此,划出方和划入方只要是国有控股、实际控制企业的全资子企业即可,不再要求向上穿透后为100%国有成分。