土地储备转型发展如何提升城市能级和品质、如何促进城市高质量发展，如何统筹推进土地储备高质量发展。随着新修订的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》正式实施，土地储备向公益性转型发展，重点转向城镇建设用地范围内的成片开发用地。与此相适应，一些问题亟待分析解决。

以“征拆为主”向“留改拆并举”转变

一是制定土地储备及供应实施方案，其中包括现用地和建筑情况调查、所涉企事业单位调查、储备前期概算、分期实施储备和供地时序安排等；二是强调功能提升和产业导入，强化统筹、并行推进，以产业地图引导产业发展，形成与城市空间发展格局匹配的产业策划方案，调动各方积极性，形成合力；三是延续文脉、保留记忆，制定“留改拆并举”的规划方案，强调最大化保留工业厂房，加强对古树名木、文化建筑等历史环境要素的保护。

以“单一功能”向“促进三生融合”转变

一是优先导入产业、谋划片区定位。优先导入优秀企业，引导符合开封市地方特色的文旅产业落地。二是突出“三生融合”，依据生态固本、文化赋能、品味生活的三大规划理念，规划绿地公园、文化区、开放社区，将规划转型为生态、生产、生活“三生融合”的生态文化景区。

以“房地产驱动”向“一、二、三产联动”转变

将经营性用地为主的储备思路转向促进“一、二、三产”统筹联动上来，推进特色小镇多元功能聚合，以服务农业、产业、服务生活为目标，引导建设用地合理利用，为融合发展提供相适应的基础设施和民生配套，打造宜业、宜居、宜游的新空间。

当前土地储备面临的主要问题

散点、低效的储备方式难以适应新形势发展。开封市土地储备分散、低效等问题开始显现，城市建设发展任务依然繁重，在中心城区土地资源潜力极为有限、项目实施普遍难度增大的情况下，打破机构壁垒、空间隔阂，以区片式开发，消化基建成本、显化土地价值、提升城市功能品质，是土地储备落实职能、适应新形势的必然选择。

近年来开封市级国有土地收益基金不足，2020年国家要求专项债券资金不得用于土地储备和房地产相关领域。在宏观政策从严从紧的情形下，储备资金问题必须也有条件通过土地储备的内生动力解决。以房地产用地为主的传统储备模式难以为继，传统的以房地产用地为主、只关注土地出让收益的土地储供模式，已难以适应提升城市能级和品质的要求。

土地储备高质量转型发展的思考

实施以区片开发为主的土地储备模式，建立分级、分时序的土地储备项目管理制度。一是按照自然资源管理体系，将土地储备转向“留改拆并举、三生融合、三产联动”的自然资源储备上来，按照全力支撑城市能级和品质双提升、增强城市功能、彰显城市魅力的总目标，从顶层规划和制度设计完善城市建设的蓝图，形成以功能区为主体的项目库，建立以片区为主的土地储备项目库。二是实施分级、分序的项目库管理方式，按照规划、前期论证、实施方案、年度计划的管理模式，推进土地储备工作滚动向前，以扎实的前期研究保证年度计划执行效率，促进资金的快进快出。三是强化土地储备项目实施监管。年度计划实施进度要按照实施方案的节点推进，并严格执行项目预算。项目实施阶段要执行月报告制度和跟踪审计，保证项目的整体进度可控，资金的拨付和使用合法合规。

建立循环高效的“储备资金池”，提升储备资金撬动效应。一是降低储备项目债务规模，加大在储项目的实施力度，尽快形成资金池，为片区储备项目实施提供支撑。二是提高资金使用效率，缩短储备周期，按照“一案一策”“一宗一档”原则，加大库存土地消化力度，释放压占的财政资金，同时，建立并实施土地储备项目可行性研究制度，做好储备项目的现状调查、规划分析、产业策划及招商、储供时序安排、资金平衡概算等研究工作。三是创新融资模式，引入社会资本进入土地储备，推行片区开发与基础设施建设协调推进，从土地储备的全生命周期出发，探索阶段性收益扩充资金池的路径。四是统筹资金使用，建立市级储备资金池管理办法，按照统一标准执行各类财政资金的申领、拨付和调整程序。

建立以“全产业链、头部企业”为主的产业项目库，提升城市能级和品质。以区片开发为基础，以产业项目库为纽带，对参与城市建设、运营的多方主体利益进行聚合。按照高质量发展和节约集约用地的要求，有必要对应土地储备项目库，建立与之匹配的高能级产业项目库，通过功能区建设，促进提升高端要素集聚，提升城市能级和品质。